当前贸易摩擦的热点——反补贴及其在WTO的诉讼

自2004年中国遭受加拿大首次反补贴调查，2006年中国在被视为非市场经济国家的情况下首次遭受美国的反补贴调查，至2011年8月底，中国已经遭受国外的反补贴调查47起[1][1]。这样，中国在连续16年保持反倾销头号目标国的同时，同样也居于反补贴目标国的首位[2][2]。反补贴无疑成为当前贸易摩擦的持续热点问题。中国产品的补贴源自何处?在WTO起诉美国反补贴措施结果如何?中国的补贴政策何处去?上述问题值得深入思考。

第一个问题：中国产品的补贴源自何处?

中国长期被视为非市场经济国家，在2006年11月美国发起对中国的首次反补贴调查前，通常认为，对非市场经济国家使用替代国作为其国内销售的价格而计算的倾销幅度，已经对可能存在的补贴进行了纠正，因此无需再进行单独的反补贴调查[3][3]。但是，中国加入WTO后，外贸出口强劲增长，当某些产品的出口与其他国家的产品发生一定程度或激烈的竞争时，反补贴则成为美国等成员限制中国产品的又一个武器。中国产品一方面继续被以替代国的方法计算倾销幅度，另一方面又被“计算”出存在的补贴利益[4][4]。

原因主要在于很多国家认为中国政府出台的各种“发展规划”和产业政策系统地使得其产业获得发展，而这些政府做法的实质是支持企业发展，使得中国企业获得了补贴;中国政府尤其通过各种途径对于其国有企业提供补贴。美国政府的相关政府报告和产业报告长期以来一直关注中国的产业政策，尤其是补贴措施，其中的相关表述可以作为上述观点的例证[5][5]。

中国的产品不断遭受反补贴调查，不断被实施反补贴措施，中国产品果真如同一些国家所认为的，因为具有补贴，才具有竞争优势，事实果真如此吗?

如果要回答这个问题，粗略看一下中国产品被裁定存在补贴的反补贴税率，似乎比较容易得到一个初步的回答。美国等国的反补贴裁决清楚地表明，被调查企业的反补贴税率通常是两位数，乃至三位数。以美国对中国发起的前15起反补贴案终裁(从第一案铜版纸案至预应力混凝土钢绞线案)为例作一个初步的统计，共涉及中国强制应诉企业44家，如果未配合美国商务部的调查，将获得惩罚性补贴率，我们发现在这其中有18家的补贴率超过100%，可以初步判断这些企业未应诉或未配合调查;有10家企业低于9%，，其中低于2%的有3家;有16家企业的补贴率在10%至50%之间[6][6]。如果根据上述统计，似乎可以得到这样一个结论：中国企业经过反补贴调查被确认广泛受到补贴，只有个别企业的补贴率低于2%，排除不合作的企业，有六成企业的补贴率在10%至50%之间。

下面，让我们再次以美国的反补贴裁决为切入点，来分析一下中国的企业，即使是合作的应诉企业是如何被计算出了补贴率。经过初步分析，笔者认为美国商务部通常采取了如下两种方法“成功”计算出了绝大多数中国企业的补贴率：

方法一：认定存在政策性贷款

此方法的代表案例有第一案铜版纸案、热敏纸案、柠檬酸及柠檬酸盐案等。具体来讲，在铜版纸案，金东纸业获得的7.4%的补贴率中政策性贷款为4.11%;在热敏纸案，广东冠豪获得13.17%的补贴率中政策性贷款为7.99%;在柠檬酸及柠檬酸盐案，山东柠檬获得的12.68%补贴率中政策性贷款为10.07%[7][7]。

通过认定存在政策性贷款而发现补贴主要针对中国的宏观经济管理和金融体制提出了挑战。以铜版纸案为例进行分析，美国商务部依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》和《全国林纸一体化工程建设“十五”及2010年专项规划》等文件完成了反补贴调查中的具有法律专向性的证明，即中国在产业政策方面鼓励造纸业，由此认定中国的政策银行和国有商业银行提供的贷款构成政府提供的贷款，即政策性贷款[8][8]。美国商务部同时也认为中国的商业银行属于公共机构，与政府性质相同。在进行补贴利益计算而需要寻找市场基准时，美国商务部认为由于政府在中国银行业的主导地位，中国的银行业并没有在商业基础上运行，因此受到显著的扭曲，中国不存在反映市场了贷款利率。美国商务部的解决方法是：以世界银行公布的各国人均国内收入为标准，选取与中国同属于中低收入国家行列的33个市场经济国家的利率，并考虑通货膨胀的因素，进行平均后作为中国可比较的商业贷款利率基准。通过相关分析，美国商务部从中国以外找到了中国应当存在的市场化利率。[9][9]

从认定存在政策性贷款而发现补贴出发，得到的符合逻辑的推论是：(1)中国的企业只要存在贷款，几乎就可被认定存在补贴;(2)贷款愈多，补贴利益愈多;(3)与所谓的中低收入国家的利率相比，中国贷款利率越低，则企业获得的补贴利益越多。那么，对于企业流动资金充足，无需贷款的企业，则很难计算出补贴;当中国商业银行所提供的美国所声称的“非市场”的利率高于所谓的中低收入国家的利率时，则即使有贷款，也很难计算出补贴利益。

这种方法主要在美国调查中国反补贴的初期使用，随着中国近年贷款利率的不断提高，随着中国政府和企业应诉的有效抗辩，随着美国商务部又发现了更有效计算补贴的项目，该项目似乎已经对中国不再具有杀伤性。

方法二：认定低价提供要素(土地和原材料)

此方法目前是美国成功计算出中国企业存在补贴的主流方法和通常做法。认定低价提供要素，主要包括低价提供土地、低价提供原材料、低价提供电力等。其中，大多数反补贴案都适用且起到主导杀伤性的补贴项目是低价提供原材料，在个别案件中低价提供土地可以计算出一定比例的补贴利益，而低价提供电力对补贴利益的贡献率通常不超过1%。比如：在标准钢管案，东方钢管获得的29.57%补贴率中低价提供原材料(热轧钢)为27.35%，浙江金州获得的44.86%补贴率中低价提供原材料(热轧钢)为44.84%;在复合编织袋案，淄博爱福迪29.54%的补贴率中低价提供土地为13.36%，低价提供原材料为16.12%;在厨房置物架案，顺德金伟13.3%的补贴率中低价提供原材料(盘条)为11.76%，[10][10]等等。

通过认定存在低价提供要素而发现补贴，其挑主要战的是中国的国有企业制度。

对于低价提供土地，其针对的是地方政府不合乎中国土地法规而给予企业用地方面的优惠措施。美国商务部在此问题上，继续在中国以外寻找土地的市场价格基准，具体来讲就是以泰国曼谷开发区的土地价格作为其认为的中国的土地市场价格。当然，美国商务部在分析时也阐述了泰国与中国在国民生产总值、人口密度等方面的相似性，尤其是曼谷开发区的土地也仅有使用权，无所有权，与中国相近。这样，在非公路轮胎案、复合编织案以及柠檬酸和柠檬酸盐案中，美国商务部以泰国曼谷开发区的土地与应诉企业获得土地价格之间的差额，计算出了一定的补贴利益[11][11]。除个别案件外，低价提供土地仅能计算出刚刚超过2%的补贴率。考虑到近期中国土地出让价格的上涨以及土地执法日趋严格，该项目似乎对计算中国企业补贴利益无重要影响。

对于低价提供原材料项目，是美国商务部所发现的通常可以计算出中国企业补贴率的方法。该项目针对中国有别于其他国家的企业构成特点，即：国有企业在中国钢铁和石化等提供原材料的行业占用很大的比例;该项目挑战的实质是中国公有经济为主体的市场经济的制度安排。具体来讲，美国商务部经过如下步骤的分析，完成了对于该项目的认定：

一是认定国有企业为公共机构，符合补贴提供者的主体资格要求。美国商务部基于所涉及的国有企业的股权多数为政府所控制，如同在前文中，美国商务部在认定政策性贷款时，也是基于银行的多数股权为政府所控制一样，在此情况下，将认定这些国有企业或国有银行为公共机构[12][12]，在有的案例中，美国商务部还会将集体所有制企业同样认定为公共机构。就此，美国商务部完成了补贴提供主体的证明。

二是以“有限数量”为由认定专向性。美国商务部为完成此项调查任务通常要求应诉方提供使用指控项目的行业和企业名单，如果不提供，推定具有专向性;如果合作，则基于名单上的行业和企业“数量有限”认定存在专向性。

三是以外部基准与中国市场价格之差认定存在利益。如果原材料的供给商多数为国有企业，在美国商务认定政府在市场中占主导地位，则国内市场的价格不能用作确定利益的基础[13][13]。美国商务部会选择一个外部市场的价格作为中国市场“应当”的价格，比如在涉及钢铁产品的案件中，美国商务部以国际钢铁市场的价格(来源于麦普斯国际咨询公司等数据)作为比较的市场基准，计算出了补贴利益。

低价提供原材料项目在中国的国内市场价格低于国际市场价格时，会显示出其威力：国内市场与国际市场的价格差距越大、越低，中国企业所获得的补贴率就越高。一旦中国的市场价格高于国际价格，即使是国有企业占原材料的市场的大部分，也不可能计算出补贴，比如中国的汽油和柴油就从未被认定存在补贴。

从总体上讲，即使中国的确实存在着所谓的名目众多的补贴，存在着看似种类齐全的优惠措施，比如美国已经调查中国数十个中央政府补贴项目和数百个地方政府补贴项目，但是在大多是案件中能够高比例计算出补贴利益的，或者占计算出应诉公司的绝大多数补贴利益的，无不来自于早期的政策性贷款和当前的低价提供要素项目。政策性贷款和低价提供要素之所以可以计算出补贴，在于使用了外部基准，就是以中国以外的标准作为中国应当的“市场基准”。进一步讲，所谓的补贴利益就是中国的市场和外部基准的差额而已。这种补贴利益的计算，看似是符合WTO规则的，而其实质是，补贴利益是被计算出来的，绝非我们通常理解的补贴是政府给予企业的“真金白银”。

对于大多数产品而言，各国市场价格存在差异是通常的现象，这也才产生了国际贸易，产生了比较优势的理论[14][14]。对于中国，如果产品的国内价格低于其他国家，或低于国际市场的价格，再加上一个条件：生产该产品的原料由国有企业提供且国有企业的供给占绝大多数，在此情况下，就意味着该产品存在着WTO《补贴与反补贴措施协定》中所称的补贴。这就是中国企业被征高额反补贴税的现实，这就是中国产品受到补贴的真实面目。由此可知，西方国家所通常认为中国的快速发展在于的补贴，其实质是在反补贴调查中被计算出来的中国市场与国际市场在某种条件下的价格差。

第二个问题：在WTO起诉美国反补贴措施结果如何?

对于美国等国对中国的反补贴调查，中国从一开始就寻求通过在WTO诉讼维护自己的利益。在美国对中国反补贴调查第一案铜版纸案采取临时措施后，中国就立即起诉，但该案因美国最后未采取措施，目前在WTO的争端解决机制下仅留下了DS368案号。对于之后美国发起的系列“双反”(反补贴反倾销)案，中国挑选了其中的四起于2008年在WTO“打包”起诉，其案号是DS379，经过两年多的审理，WTO的争端解决机制的上诉机构于2011年3月发布了“终审”报告。下面分析一下中国在该案的得与失。

中国在DS379案上诉阶段的胜利体现在两个方面，一是关于公共机构认定，二是关于“双反”同时适用时的双重计算问题。这些都是中国在应诉反补贴案时长期的关注和抗辩的重点。

首先讨论公共机构的认定。

在该案中，中国政府上诉时的主张是：公共机构的定义应为行使政府所赋予的职权的机构，并且政府是为了履行政府职能才将该职权赋予此类机构[15][15]。该抗辩从概念解释入手，抗辩思路绝非保守，如果此点胜利，会获得一个相当彻底的胜利：在概念解释方面对中国有利的胜利。当然该抗辩也有其风险，意味着WTO的争端解决机制要进行有突破性的解释，该风险其实在诉讼过程中已经显现，在专家组阶段，该主张并未被获得支持[16][16]。如果仅从每个案件的具体记录在案的证据去抗辩——“在此种情况下，不足以认定公共机构”，这虽然可能取得胜利，但不是规则解释层面的对中国有利的解释，仅仅是一案的得失，而非根本性的胜利。

上诉机构经过一系列的分析，当然包括了“咬文嚼字”的过程，比如：《补贴和反补贴措施协定》中将政府和任何公共机构简称为“政府”，表示二者之间的根本特征应该有足够程度的共性或重叠;政府可以对私营机构委托指示履行政府职能，公共机构既然也可以对私营机构行使职权，就表示它拥有该职权，这是公共机构与政府的共同本质[17][17]。等等。

上诉机构的结论是：认定一机构是否为公共机构时，如有法律或其他法律文件明确表示赋予其政府职权，则可直接认定该机构为“公共机构”;但这并不表示，无法律的明确授权就必然排除认定存在“公共机构”。除非有法律的明确授权，否则仅仅是政府与该机构存在某种联系的证据，如仅仅显示政府是该机构的所有权人，并不足以证明政府可以有意控制该机构的行为，也不足以显示该机构被赋予了政府职权。上诉机构并不否认当有证据显示政府对该机构存在控制，同时显示这种控制被有意义的行使，这可能可以推论该机构正在行使政府职权。但是，上诉机构并未进一步阐明其他哪些因素可以证明公共机构行使了政府职能。[18][18]

上诉机构对于公共机构的解释如同中国所主张的，只有行使政府职权的机构才是公共机构。这种解释无疑是首次以这种明确的内涵澄清该规则，并且较以往的争端解决机制的报告是一种突破，因为在韩国商船案中，专家组还认为“被政府或其他公共机构所控制的机构就是公共机构”，[19][19]当然该案未经过上诉机关审理。上诉机构在本案的结论是，仅仅凭政府对某机构在所有权方面的控制并不能认定公共机构，从而判定美国对中国国有企业认定为公共机构的做法违反WTO规则。依据此结论，前文所述美国对中国产品认定补贴的主要来源项目——低价提供生产要素，将受到空前的挑战，即美国不能简单的依据所有权而认定国有企业是公共机构，从而符合补贴提供主体的要求。

美国如何执行该项裁决尚不知晓，但是可以确定，如果美国商务部要继续认定国有企业为公共机构，就要证明该国有企业承担了政府职能，如果没有法律和其他法律文件授权的证据，则要从其他方面入手证明该国有企业承担了政府职能。这种证明的门槛无疑比仅仅证明存在所有权上控制要有所提高，并且是一定程度的提高。也有学者认为：除非有法律明文授权，否则调查机关多半不易获得确实证据证明出口国的国有企业是在行使政府职权，“尤其在行政不透明之非市场经济的案件，更是如此。”[20][20]这种固有的观念也可以解读美国在对该案的表态中指责WTO上诉机构伸手过长的一个原因。当然，美国商务部可能为了调查国有企业是否承担了政府职能，而广泛要求各种信息，可能以应诉方无法完成举证责任而采取可获得的事实进行裁决。

笔者认为，上诉机构在公共机构对中国主张的支持，是中国获得了根本性的胜利，是中国经济发展模式在一定程度上被WTO所认同的体现，这意味着，中国的国有企业并非当然的公共机构，中国的国有企业也并非完全等同于中国政府。对于长期以来那些想当然地还认为中国政府与国有企业“官商不分”的言论有了一个来自多边的否定。此一胜利，从反补贴应对来讲，对于美国成功计算出中国企业存在补贴的主流方法和通常做法——认定低价提供要素，提高了调查的难度，可能降低了该项目的杀伤力，甚至可能改变中国产品被征收高额补贴税的现实;此一胜利，从更广泛的领域来讨论，在国际法上，为国有企业不必然认定为政府或等同于政府提供了一定的支持，可能在中国国有企业对外投资的过程，为其所受到的审查标准并非必然等同于对于政府投资的审查标准提供了法理上的来源[21][21]，在一定程度上，有利于国有企业的对外投资。

其次，讨论一下反补贴和反倾销同时适用时的双重救济问题。

对于中国在反倾销计算时使用替代国的方法计算倾销幅度并采取反倾销措施，同时也采取反补贴措施，就是反倾销和反补贴的双重适用问题。在该案中，中国并未挑战同时进行“双反”的适用问题，而挑战的是双重救济或称为双重计算。理由是，在反倾销调查使用替代国的方法计算倾销幅度，即使存在政府补贴，也因为使用替代国(市场经济的价格)得到纠正，同时在采取反补贴措施，违反了WTO《补贴和反补贴措施协定》第19.3条适当征收反补贴税的原则。

“双反”同时适用所产生的双重救济或双重计算问题，应当理解为是对非市场经济采取反补贴措施所产生的新问题，抑或在以前的“双反”调查中从未被提出，或者未被意识到。在GATT和WTO规则层面，明确禁止双重计算的是对出口补贴的规定，即如果出口补贴是产生倾销幅度的一个原因，在倾销调查中被考虑并纠正后，针对同一种情况在补贴调查中不应被再次计算，应当剔除[22][22]。因此，在质疑双重计算时，违反了哪一条规则，似乎对中国并未有一个量身定做的明确规定。也正因如此，在专家组阶段，专家组只是认可GATT6.5条的双重计算，而不承认除此之外有其他明确的规定，因此对中国的主张未支持。

上诉机构对于此问题的分析充满了创造性，其认为WTO《补贴和反补贴措施协定》第19.3条适当征收反补贴税中的“适当”依据字典的解释，并非自动或绝对的标准，而是必须依据参考的指标进行衡量，必须考虑与其他事物的关系，依据具体情况而定[23][23];并认为专家组仅仅认为GATT6.5条才禁止双重计算，就排除了其他，是机械思维;进而提出该条的核心理念在于要避免同样情形被双重计算。因此，凡是在同样情况下被双重计算的情形都要考虑，如在倾销计算时不以国内市场价格计算正常价值，而代之以结构正常价值，或是对非市场经济国家使用替代国计算正常价值，都可能产生双重计算问题[24][24]。上诉机构重申，各成员对于WTO各个协定之间的义务是重叠累积的，在某一协定下采取行动要考虑到其他协定下的义务;反倾销和反补贴虽然体系不同，但对生产商或出口商影响一致，均为边境增加税额;反倾销和反补贴两个协定均为征税设定了上限，允许双重救济等于允许突破两个协定所建立起来的征税上限，如此做法的不合理性不言自明[25][25]。等等。

上诉机构的结论是：以非市场经济使用替代国的方法而征收反倾销税，同时征收反补贴税，对于同样的补贴被计算了两次，这样的重复救济不符合WTO《补贴和反补贴措施协定》第19.3条的规定。当然，上诉机构仍认为，对非市场经济国家进行“双反”，仅仅是“可能”存在双重计算，并不必然会导致双重救济的结果，因为这取决于国内补贴是否降低了被调查产品的出口价格及其程度，以及调查机关是否考虑到存在该情况而进行必要的计算调整[26][26]。

从上诉机构的上述推理和结论，让笔者不禁赞赏上诉机构为解决实际问题而创造性解释WTO规则的能力。上诉机构理解WTO规则的精神实质，而并非机械的去寻找明确的条文规定，如果其方法仅仅是寻觅明文规定，则结果可以预料，就是中国的抗辩是合理不合法的，这样的话，法律所遵循的正义，法律所遵循的公平，则被没有规则的明确规定所扼杀。

中国在双重计算方面的胜利，解决了在中国仍被视为非市场经济这段时间同时被反补贴所面临的主要问题，问题的解决是以将避免双重计算的义务由调查机关承担而体现。这就意味着，在对中国产品进行反倾销调查时使用替代国方法，同时进行反补贴调查，调查机关的一项重要义务就是要避免双重计算，要精确计算出被调查的补贴利益哪些是经过替代国的使用而在反倾销中得以纠正。如果调查机关依据善意履行该项裁决，则无疑又为调查机关建立了一个需要跨越的“高门槛”，对于其他国家对中国倾向于进行“双反”调查的热情也应会有一定的打击。

笔者同时也认为，上诉机构关于调查机关要避免双重救济的原则的影响并非止于2016年(该年中国将在反倾销调查中被视为市场经济国家)。也就是说，即使是中国在反倾销调查被视为是市场经济国家以后，其意义仍将延续。中国在中长期的仍将是第一出口大国，而中国的经济仍将是社会主义市场经济，因此，在中国经过16年的等待而市场经济合格后，不排除对于中国的相关行业的国内价格，其他国家通过调查技术，认定以此比较(国内价格和出口价格)而计算倾销幅度存在困难而另觅其他方法[27][27]，但无论如何，在同时进行“双反”调查时要避免双重救济。也就是，调查机关要在通过调查技术获得高的倾销幅度和进行定量化的调整而避免双重救济之间进行权衡。

除了上述中国获得支持的主张外，在其他方面，如美国商务部在补贴调查中对专向性的认定(在特定案件中法律专向性的认定和在特定案件中区域专向性的认定)，以及美国商务部对于投入价格市场基准的确定，均支持了专家组的主张，即中国没有证明美国在专向性的认定和运用外部基准确定市场基准的做法违反WTO规则[28][28]。

这里仅讨论外部基准问题。

首先是关于投入物的外部市场基准。上诉机构继续援引软木案的裁决，认为如果市场价格因政府作为支配的供应者的状况而被扰乱，调查机关得到该结论则可以拒绝使用被调查国的被扰乱的私营价格，因为私营的价格也因政府作为支配的供应者的地位被扰乱了[29][29]。当然价格扰乱要依据个案的具体情形而确定，调查机关不能仅仅依据政府是相关产品的主导供应者的认定而拒绝考虑除了政府市场份额以外的其他相关因素的证据。结合争议案件的事实，上诉机构认为，政府的供应占市场份额的96.1%，这使得政府已经近乎单独的供应者，这表明政府作为主导的供应者似乎具有去影响私营机构定价的市场能力，这种状况导致私营机构跟从政府进行定价[30][30]。在此基础上，上诉机构支持了专家组的裁定，即中国没有证明美国商务部拒绝将中国境内私营价格作为相关被调查产品市场基准从而违反了WTO规则[31][31]。

其次是关于贷款利率的市场基准问题。上诉机构的分析路径基本与投入物的市场基准相同，并认为，确定贷款利率的市场基准要关注于三个要素，即“可比较的”，“商业的”和“企业在市场上能够实际获得的贷款”。[32][32]并指出最后一个要素中的“能够”一词表明，贷款的市场基准不必在每个案件中是实际存在的贷款或是事实上可以在市场中获得贷款。《补贴和反补贴措施协定》第14(b)没有阻止使用在企业所在的市场中事实上并不存在的商业贷款利率，例如，其他市场的贷款利率或是推定的替代贷款利率[33][33]。经过考虑第一案铜版纸案中美国商务部的分析，上诉机构最终认为美国商务部证明该事实是充分的，即：所有这些因素共同作用扰乱了商业借贷市场致使与被调查的贷款相比较的在同一市场的有意义商业贷款利率不存在。[34][34]

从以上可以得出事实方面的结论：一是上诉机构认同中国作为被调查国的市场价格被扰乱的情况下，调查机关可以不用中国的私营价格作为市场基准，可以用外部的基准替代;二是上诉机构结合案件的具体情况认定中国的贷款市场的利率被扰乱，中国相关原材料的市场价格也因政府对价格的支配主导作用也被扰乱。可以这样认为，上诉机构在公共机构和双重计算为调查机关提高门槛的同时，对中国的金融体制和国有企业占主导地位的原材料供应体制，仍结合具体案件认定中国利率和原材料价格被扰乱，不反映市场。因此，如果国外的调查机关证明了国有企业执行了政府职能，解决了双重救济中的调整问题，则可以继续使用外部基准认定存在补贴利益。由此可见，即使在笔者认为获得相当胜利的DS379案的上诉机构报告，在国有成分高的情况下，也没有对中国的市场模式给予完全的认同和肯定，并且如果调查机关分析到位，上诉机构结合具体案件的证据支持认定存在市场扰乱。中国的市场经济要为世界所认同，仍待时日。

第三个问题：中国的补贴政策何处去?

在DS379案的上诉机构报告发布以后的3个月内，美国又对中国产品“双反”立案两起，欧盟发布了对中国铜版纸案“双反”案的最终裁决并采取“双反”措施，墨西哥也对中国产品反补贴立案，这些情况都表明，中国遭受的反补贴，即使在WTO争端解决机制获得了可喜的结果，但是“游戏仍将继续”。就中国如何应对反补贴，笔者提出如下建议：

一是继续坚持市场导向改革，合理构筑补贴机制。

我们当前的重要任务是继续完善社会主义市场经济，那么我们的政策制定仍应继续以市场经济为导向，通过市场配置资源;并且中国作为负责任的大国，不论是中央政府还是地方政府，在补贴政策制定时要遵守加入WTO的承诺，不触WTO规则中补贴纪律的“红线”，就是不搞进口替代补贴和出口补贴[35][35]。除此之外，如果产业发展需要，中国可以采取合理的补贴措施，促进产业升级与转型，在此过程中，要尽量把握三个原则：一是对补贴享受的主体要标准明确、客观，应不区分所有制，一视同仁;对补贴授予的过程要程序公开，结果公开;减少行政机关的审批裁量权，一旦符合条件，即可获得[36][36];二是补贴的受益者应该从生产商向最终用户转变。比如，国家鼓励清洁能源的使用，补贴的受益者可以从目前向生产商提供优惠措施向消费者和使用者获得补贴转变[37][37]，这样不但可以实现国家节能减排的目标，又可以通过市场配置相关设备的提供。消费者获得补贴，并不违反WTO规则;三是在补贴的产业方面，应该由制造业向农业转变，用足中国加入WTO承诺中对农业综合支持的上限[38][38]，以农业补贴，促进农民增收、工业反哺农业并减少城乡差距。

二是继续以WTO诉讼为手段，维护中国合法权益。

中国于2007年9月在WTO单独起诉美国对中国第一起铜版纸案“双反”临时措施，是中国第一以单独“原告”的身份起诉，从此中国接连起诉了欧美一系列贸易救济措施，成为了“主动出击的原告”。[39][39]从目前的战果看，中国对美欧贸易救济措施的WTO诉讼已经获得了重大成就，中国的诸多核心关注为WTO争端解决机制所支持，中国作为WTO 成员的权益得到了维护。在面对已经发生和将要发生的“反补贴”措施，中国要继续以WTO诉讼为手段，遏制西方国家对我发起反补贴的态势。在此之前，需要做的工作是积极配合调查，做好案件抗辩，积极提交记录在案的证据[40][40]，精心培养“诉点”，重点挑战对我不公正的惯常做法。在此方面，有两点认识要深化：一是在WTO起诉是成熟贸易成员的常规做法，是中国对WTO规则的尊重，要避免传统的“厌诉”心理;二是在WTO起诉要培养对胜负的平常心，只要是诉讼就有得有失，只要维护中国权益的信念不改，不应计较一案的得失。

三是参加多边谈判，解释中国体制，在规则中体现中国利益。

中国的发展路径，有别于其他西方发达国家的发展道路。在西方国家看来，中国的社会主义市场经济似乎与其他市场经济模式存在不同，尤其在国有企业参与经济的方式和规模上，认识差距大。比如，有发达国家学者主张，要制定多边规则，规范国有企业和国家支持的企业参与贸易的纪律，通过竞争法等手段抵消国有企业和国家支持的企业所获得的优势;还比如在WTO新一轮规则谈判中，有国家提议要加入对政府管制价格等方面的规范，等等。面对这些分歧，中国应通过不同途径阐释中国的发展模式，表达中国和平崛起以及维护多边规则的愿望，争取其他国家逐步认同并理解中国的市场经济[41][41]。其中一个重要的手段就是，积极参加多边谈判，在谈判中争取理解，在规则制定方面争取利益。目前现存多边贸易规则，几乎都是在中国未参加的情况下制定的，在制定这些规则时，也未预见到中国目前的发展。这种状况，随着中国的参与和影响会逐步改变。WTO已经影响了中国，中国也必将影响WTO。